Inleiding

Rechtmatigheid is het voldoen aan interne en externe wet- en regelgeving. De externe regelgeving omvat alle regelgeving van hogere overheidsorganen. Interne regelgeving omvat minimaal alle door de raad genomen besluiten. Bijvoorbeeld separate raadsbesluiten, verordeningen en besluiten rondom jaarrekeningen, begrotingen, kadernota’s en bestuursrapportages. De gemeenteraad stelde alle voor de gemeente relevante wet- en regelgeving vast, via het controleprotocol met het bijbehorende normenkader. Het normenkader is het belangrijkste uitgangspunt voor rechtmatigheidscontrole door de accountant. In artikel 213 van de Gemeentewet staat dat de accountant jaarlijks een verklaring moet afgeven over de mate waarin de gemeente rechtmatig handelt, de rechtmatigheidsverklaring. Deze heeft enkel betrekking op de financiële rechtmatigheid en dekt dus niet de rechtmatigheid van alle gemeentelijk handelen. Het is dus geen volledige juridische controle.

De focus van de accountant in relatie tot rechtmatigheid

In het controleprotocol staat wat de accountant in opdracht van de raad doet om een oordeel te vormen over de Jaarrekening 2018. Dit gaat over de onderdelen getrouwheid en rechtmatigheid. In dit onderdeel gaat het vooral om de bevindingen van de accountant over de financiële rechtmatigheid van gemeentelijk handelen in 2018.
Het kader van de accountant is het bij het controleprotocol gevoegde toetsingskader. Daarin staat:

• Wet- en regelgeving die van hogerhand is opgelegd (Europa, rijk, en provincie);

• verordeningen en andere kaderstellende raadsbesluiten (inclusief de begroting en de verordeningen 212 en 213).

We screenen jaarlijks het normenkader op gewijzigde, interne en externe, regelgeving. Aan de hand van deze screening stelt de gemeenteraad het kader bij. Het controleprotocol is meerjarig. Alleen als er wijzigingen zijn van de Commissie BBV in de uitgangspunten passen we het controleprotocol hierop aan.
De extra criteria van de accountant, naast getrouwheidscriteria, bij beoordeling van de rechtmatigheid zijn:
• het voorwaardencriterium
• het begrotingscriterium
• het criterium misbruik en oneigenlijk gebruik.
Deze criteria zijn met ingang van 2004 toegevoegd aan de bestaande criteria voor de getrouwheidsaspecten.
De goedkeuringstoleranties voor de accountant, door de gemeenteraad vastgesteld in het controleprotocol :

Tenslotte zijn de rapporteringstoleranties belangrijk. Uitgangspunt is dat geconstateerde fouten en onzekerheden in principe in het verslag van bevindingen komen, zodra ze de vermelde percentages overschrijden. Het staat de accountant vrij om naar eigen inzicht ‘belangrijke’ bevindingen in het verslag op te nemen. Hierna gaan we in op de bevindingen van rechtmatigheidsonderzoeken in 2017 en, naar aanleiding van het onderzoek, naar de rechtmatigheid van de begroting.

Meerjaren Verbeterprogramma 2018-2020

Op 2 oktober 2018 is de 1e rapportage verschenen in het kader van het Meerjaren Verbeterprogramma 2018-2020 (hierna MVP). De aanleiding voor de start van het MVP was tweeledig. Ten 1e constateerde de accountant bij de jaarrekeningcontrole 2017 dat er sprake was van een informele en detectieve (control-)organisatie. Ten 2e is er de behoefte aan een meer robuuste en flexibele organisatie, welke in staat is effectief en beheerst de gestelde doelen te realiseren. In de 1e rapportage van het MVP is het volwassenheidsniveau per kritisch proces voor de jaarrekening in beeld gebracht. Het gaat dan om die gemeentelijke processen waarvan de (financiële) impact op de jaarrekening het meest relevant is. Het gaat dus nadrukkelijk niet om alle gemeentelijke processen. Met het MVP wordt beoogd een bijdrage te leveren aan een efficiënt verloop van het controleproces van de jaarrekening. En om bij te dragen aan betere sturing, informatievoorziening, besluitvorming en beheersing. In 2018 heeft het MVP onder meer geleid tot:

• een nulmeting waarin voor 17 processen voor de onderwerpen proceskwaliteit, governance, risico’s, stuurinformatie en dossiervorming in kaart zijn gebracht;
• inzicht in blinde vlekken in de interne beheersing. De blinde vlekken worden bepaald door het huidige volwassenheidsniveau af te zetten tegen een zogenaamd referentiemodel voor de nulmeting van het MVP. Dit model is in afstemming en samenwerking met de externe accountant opgezet en is zodanig dat jaarlijks de voortgang kan worden gemonitord;
• het benoemen en waar mogelijk al uitwerken van maatregelen gericht op de verbetering van het (financieel) beheer als basis voor sturing, beheersing en verantwoording in de organisatie;

Hoewel er een duidelijke motivatie was juist dit jaar te starten met het MVP, dient het programma ook ter voorbereiding op de invoering van de expliciete rechtmatigheidsverantwoording. Deze verantwoording zal verplicht onderdeel uitmaken van de jaarrekening 2021. En met deze verantwoording verklaart het college eigenstandig in welke mate in de uitvoering van taken rechtmatig is gehandeld.  Een dergelijke verklaring stelt eisen aan de interne beheersingsorganisatie. Mede om die reden kent het MVP een looptijd tot en met 2020.

De onderzoeken in 2018

In 2018  zijn er op basis van het auditplan 2017-2018 verschillende audits uitgevoerd. Op basis van een risico-analyse zijn de significante bedrijfsprocessen beoordeeld aan de hand van het geactualiseerde normenkader wat in december 2018 door de  raad is vastgesteld.
In 2018 zijn de volgende audits uitgevoerd ;

1. Inkoop- en aanbesteding incl inhuur derden;
2. Waardering Onroerende Zaken ( WOZ) : basis heffing en inning belastingen;
3. Subsidieverstrekking;
4. Inkomende subsidies: SISA;
5. Verstrekking bijstandsverlening WWB, IOAW, IOAZ;
6. Toekenning WMO-begeleiding, huishoudelijke verzorging en overige voorzieningen;
7. Toekenning jeugdhulp;
8. Legesopbrengsten publieksdiensten, omgevingsvergunningen en overige vergunningen;
9. Verhuur en pacht van accommodaties;
10. Opbrengsten Parkeerbedrijf;
11. Personele lasten: in- en uitdiensttreding en incidentele lasten;
12. Financiële administratie: factuurafhandeling en betalingsorganisatie;
13. Treasury en Algemene Uitkering.

Voor de verantwoording van de decentralisaties in het Sociaal Domein, zijn we in 2018 wederom afhankelijk van ketenpartners zoals  zorgaanbieders, de sociale verzekeringsbank (SvB) en het Centraal Administratie Kantoor (CAK). Dit leidt tot de volgende onzekerheden:  

1. Onzekerheden met betrekking tot bestedingen persoonsgebonden budgetten;
2. Onzekerheden met betrekking tot prestatielevering (ZIN), waarbij de accountant onvoldoende controle informatie beschikbaar heeft en;
3. Onzekerheden met betrekking tot de ontvangsten eigen bijdrage CAK.  

Een aanvrager van een voorziening, hulp in de huishouding, zorg in natura of een financiële tegemoetkoming (persoonsgebonden budget) is op grond van de WMO een eigen bijdrage verschuldigd. De wetgever heeft bepaald dat de berekening, oplegging en incasso van deze eigen bijdrage wordt uitgevoerd door het CAK. De informatie van het CAK (om privacy redenen beperkt) is ontoereikend om als gemeente de juistheid op persoonsniveau en volledigheid van de eigen bijdragen als geheel te kunnen vaststellen. Door de systematiek te kiezen van het vaststellen van de eigen bijdragen door het CAK, heeft de wetgever in feite bepaald, dat de verantwoordelijkheid voor de juistheid en volledigheid van de eigen bijdragen op grond van de WMO geen gemeentelijke verantwoordelijkheid is. Dit betekent dat door de gemeenten geen zekerheden omtrent omvang en hoogte van de eigen bijdragen kunnen worden verkregen.

Naast bovenstaande onzekerheden, zijn er een aantal afwijkingen geconstateerd ten aanzien van de Europese aanbestedingsrichtlijnen: de totale omvang van deze onrechtmatigheden  bedraagt  +/-€ 3,6 mln. Omdat een aantal afwijkingen nog doorwerken in de toekomst, volgen hieruit nog onrechtmatigheden ad € 1,2 miljoen.
Bij de tweede bestuursrapportage is reeds aangegeven dat er een onrechtmatigheid is als gevolg van het niet tijdig aanbesteden van de administratieve dienstverlening voor Jeugdhulp. De overige onrechtmatigheden hebben betrekking op onder andere inhuuropdrachten en opdrachten die voortkomen uit het project ‘ Vang’.  

De begrotingsrechtmatigheid

(bedragen x € 1.000)

In het algemeen kan worden gesteld dat de hier gepresenteerde extra uitgaven en inkomsten door het college zijn gedaan of gerealiseerd binnen het door de raad uitgezette beleid. Alleen de met een * gemarkeerde taakvelden komen voor verschoning in aanmerking. De toelichtingen op alle belangrijke verschillen tussen begroting en jaarrekening in de programma's van deze jaarrekening leiden tot die conclusie. Met het vaststellen door de raad van de (jaar)rekening, waarin die uitgaven zijn opgenomen, worden de uitgaven alsnog geautoriseerd. Over het algemeen zal de accountant deze overschrijdingen dan ook niet betrekken bij de beslissing of al dan niet een goedkeurende accountantsverklaring kan worden gegeven.

Waar deze algemene regel niet toepasbaar is kan de rechtmatigheid via verschoning worden geborgd. Daarbij is de werkwijze gehanteerd dat eerst de te nemen verschoningsbesluiten, gespecificeerd op hoofdlijnen, zijn toegelicht. Daarna zijn, ter afronding, de budgetverschillen waar geen verschoning voor wordt gevraagd opgesomd met vermelding van de reden waarom op die onderdelen geen verschoning nodig is. Afzonderlijk worden vervolgens de te verschonen bedragen vermeld. Deze redenen sluiten aan bij de in het Normenkader van de commissie BBV genoemde mogelijkheden.

Op programma 4 en 5 zijn overschrijdingen ontstaan waarbij de begrotingsrechtmatigheid nader moet worden bezien.
Programma 4 kent een overschrijding van € 12.620.000 miljoen welke voor meer dan de helft wordt veroorzaakt door de waardevermindering van het Rat Verleghstadion. Tegenover deze hogere lasten staan hogere baten van  € 6.446.000 miljoen als gevolg onder andere hogere opbrengsten op het product afvalservice. Voor dienstverlening zijn de uitgaven hoger dan begroot maar hiertegenover staan hogere baten waardoor de begrotingsrechtsmatigheid niet wordt aangetast. De uitgaven voor het beheer van de openbare ruimte zijn ruim € 7 miljoen hoger dan begroot en worden met name veroorzaakt door hogere lasten voor afvalverwerking. Er zijn veel meer grondstoffen verwerkt dan voorzien waardoor de lasten € 4,7 miljoen hoger zijn geworden. Hiertegenover staan wel extra inkomsten van € 3,5 miljoen. De uitgaven zijn allen gemaakt binnen de kaders zoals deze door de raad zijn meegegeven en tasten daarmee de begrotingsrechtsmatigheid niet aan.
Voor de ijsbaan en zwembad De Wisselaar zijn uitgaven gedaan voor aanpassingen aan deze accommodaties. Hiermee was geen rekening gehouden en is de begroting niet aangepast. Voor deze lasten (€ 0,4 miljoen) is aan de raad een verschoningsbesluit gevraagd.

Op programma 5 is een overschrijding van € 7.969.000 op de lasten ontstaan. Hoewel de extra baten € 8.677.000 bedragen en daarmee boven de lastenoverschrijding uitkomen is er geen rechtstreeks verband tussen beiden.
Met name doordat minder inzet van personeel aan investeringen, grondexploitaties en voorzieningen heeft kunnen plaatsvinden is er sprake van hogere lasten. Daarnaast waren noodzakelijke aanpassingen en uitbreiding van software-licenties nodig waarvoor extra uitgaven zijn gepleegd. Voor huisvesting zijn ook hogere uitgaven gedaan en de accountantskosten van de controle van 2017 zijn door meerwerk hoger uitgevallen. Tenslotte zijn voor de externe ondersteuning van het meerjarenverbeterplan niet voorzien uitgaven gepleegd.
Voor deze overschrijding van de lasten is de raad voorgesteld deze uitgaven middels een verschoningsbesluit als rechtmatig te bestempelen. Hierdoor tellen deze niet mee in het oordeel van de accountant op dit onderdeel.

Daarnaast zijn er budgetverschillen geconstateerd die de begrotingsrechtsmatigheid niet aantasten.
De grootste overschrijding is te vinden op programma 1 waar de lasten overschreden zijn met een bedrag van € 8.039.000. Hiertegenover staan hogere baten van € 5.469.000. De hogere uitgaven zijn vooral een gevolg van de volumegroei in de (specialistische) jeugdhulp. Een ieder die een beroep op de voorziening kan doen moet hier toegang tot krijgen. De uitgaven passen hiermee binnen de beleidskaders en zijn daarmee rechtmatig.
Ook de uitgaven bij het thema leren, ontwikkelen en werken zijn overschreden. Belangrijkste oorzaak van de hogere lasten betreft het onderdeel BUIG. Hiertegenover staat echter wel een hoger dan geraamde opbrengst. De uitgaven worden hiermee afgedekt.

Programma 3 kent eveneens een overschrijding van de lasten. Deze bedraagt € 6.455.000. De baten zijn echter met een nog groter bedrag 'overschreden' namelijk € 10.005.000. De hogere lasten zijn met name veroorzaakt door de niet voorziene planschadevergoeding t.b.v. De Lunet. van € 5 miljoen. Deze uitgave is ondanks de overschrijding rechtmatig aangezien hieraan een gerechtelijke uitspraak ten grondslag ligt en de last hiermee onvermijdelijk is. Verder zijn er hogere uitgaven geweest bij de grondexploitaties maar hiertegenover staan winstnemingen die deze extra uitgaven afdekken.

Ten slotte zijn er enkele overschrijdingen bij investeringskredieten aanwezig.Het betreft de volgende investeringen:
- Binnenklimaat Stadserf/Raadinformatiesysteem: € 581.227
- riolering: € 2.019.738
- HOV-busbaan: € 1.345.736
- VANG: € 59.373.

De verbouwing van het Stadhuis is een complex/veelomvattend project gebleken. Hierbij veroorzaken aanvullende werkzaamheden voortvloeiend uit voortschrijdend inzicht, tegenvallers samenhangend met de complexiteit van het monument, onvoorziene kosten en aanvullende gebruikers wensen een overschrijding op het beschikbare krediet met € 0,6 miljoen. De overschrijding zelf was niet voorzien maar leidt wel tot een begrotingsonrechtmatigheid en is aan de raad voorgelegd in een verschoningsbesluit.

Het investeringsprogramma van riolering is de afgelopen jaren, zoals ook in het VGRP is vastgesteld, sterk toegenomen. Dit heeft er toe geleid dat een meerjarig programma is en wordt uitgevoerd. Het afgelopen jaar is het investeringsbudget overschreden. Deze overschrijding is eind 2018 naar voren gekomen. Door het realiseren van extra uitvoering van projecten mede door de gunstige weersomstandigheden is meer dan voorzien van de programmering uitgevoerd. In 2019 leidt dit tot een gelijke vermindering van de uitgaven. De uitgaven passen binnen de kaders die de raad in het VGRP heeft vastgesteld en meegegeven. De overschrijding leidt daarom niet tot een begrotingsonrechtmatigheid.

Met betrekking tot de HOV-busbaan heeft de rechtbank uitspraak gedaan in het geschil wat met de aannemer bestond. Hierbij is uitgesproken dat de gemeente een bedrag van € 1,3 miljoen aan boete dient te voldoen aan de aannemer. Dit leidt ook tot de overschrijding op dit krediet. Aangezien de boete niet voorzien was en ontstaan is vanuit een gerechtelijke uitspraak tast deze de begrotingsrechtsmatigheid niet aan.

Bij het krediet van Vang is een kleine overschrijding ontstaan als gevolg van verslaglegging technische aanpassingen. De opbrengst van de minicontainers diende namelijk niet via het investeringskrediet verantwoord te worden. De voorgeschreven correctie leidt er toe dat het krediet nu wordt overschreden met ruim € 59.000. Doordat deze overschrijding ontstaan is vanuit verslagleggingsvoorschriften tast dit de begrotingsrechtmatigheid niet aan.